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政府投資建設(shè)項目效益審計的評價
隨著經(jīng)濟社會各項事業(yè)發(fā)展，面對新形勢和新要求，審計機關(guān)在監(jiān)督和規(guī)范政府投資行為、評價投資效果、提高財政性資金的使用效率方面應(yīng)當(dāng)且必須發(fā)揮更為重要的作用，為政府部門調(diào)整和優(yōu)化經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)，提高和改進投資決策的科學(xué)化，提供更詳實和精確的依據(jù)，保證政府的財政性資金能夠投向最具社會效益的項目，提升政府投資項目經(jīng)濟性、效率性和效益性。
一、 科學(xué)合理計量、服務(wù)質(zhì)量優(yōu)先、公平性為本是社會效益評價的目標(biāo)
我國現(xiàn)階段已經(jīng)步入社會發(fā)展的關(guān)鍵階段，經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型面臨著社會保障、收入分配和社會穩(wěn)定等諸多方面問題，公共服務(wù)質(zhì)量不如人意，公共機構(gòu)低效率運行是存在于政府投資建設(shè)項目兩大難以破解的困境。我國社會制度、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和文化傳統(tǒng)并不適宜照搬國外現(xiàn)有的效益審計評價模式，社會效益評價指標(biāo)應(yīng)注重社會公共服務(wù)的覆蓋面、服務(wù)質(zhì)量和持續(xù)發(fā)展能力的分析和評價，社會效益審計評價指標(biāo)體系的選取應(yīng)以科學(xué)合理計量、服務(wù)質(zhì)量優(yōu)先、公平性為本作為主要目標(biāo)。首先，對社會效益評價尤其需要科學(xué)合理的計量，運用社會輿論、政府部門、人民群眾能夠認知和理解的指標(biāo)予以客觀評價，避免工作報告式的表揚;其次，對服務(wù)質(zhì)量的效益評價更處于突出位置，否則公共設(shè)施的巨額投資可能又將成為某些政府管理部門交納的“高昂學(xué)費”;最后，公共服務(wù)應(yīng)以公平性為本，公共設(shè)施不能僅僅為少數(shù)利益群體服務(wù)，不應(yīng)淪為政績工程的“范本”，其根本目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是為人民群眾提供公平、廣泛的社會化服務(wù)。
二、 “滿意度”是社會效益評價的核心內(nèi)容
政府投資建設(shè)項目基本是公益性項目，為社會公眾提供公益性服務(wù)是主要建設(shè)目標(biāo)，項目建設(shè)和持續(xù)運營往往不追求財務(wù)盈利為目的，建設(shè)項目注重滿足社會公共需求的優(yōu)劣程度和推動國民經(jīng)濟和社會事業(yè)持續(xù)、快速、健康發(fā)展的效果。政府投資建設(shè)項目社會效益評價的主要內(nèi)容可以概括為：“CIS”，即覆蓋面(Coverage)、增長率(Increase)、滿意度(Satisfaction)。
C：覆蓋面(Coverage)反映受益面的廣度，是公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)的首要目標(biāo)，反映是否為大多數(shù)社會群體提供廣泛性公共服務(wù);I：增長率(Increase)反映政府管理部門一定時期內(nèi)工作成效的宏觀評價，是公共服務(wù)可持續(xù)發(fā)展的基本要求，實踐科學(xué)發(fā)展觀的有效載體;S：滿意度(Satisfaction)是社會效益評價的核心內(nèi)容，體現(xiàn)建設(shè)的最終目標(biāo)是否實現(xiàn)以及實現(xiàn)程度，是人民群眾對公共服務(wù)最直接的評價，是科學(xué)發(fā)展、以人為本的集中體現(xiàn)。
胡錦濤在參加今年全國“兩會”時指出：“民生連著民心，民心凝聚民力，改善民生，關(guān)鍵要解決好人民群眾最關(guān)心最直接最現(xiàn)實的利益問題”。上海為改善社會保障、醫(yī)療、教育和文化等方面人民群眾物質(zhì)文化和精神需求，近年陸續(xù)建設(shè)了保障性住房、城市軌道交通、高架快速路等基礎(chǔ)設(shè)施以及社區(qū)事務(wù)、社區(qū)文化和社區(qū)衛(wèi)生等公共服務(wù)設(shè)施，極大的改善了市民居住、交通、醫(yī)療和文化等方面的基本生活條件。但是，巨大的投資是否得到人民群眾的認可和滿意應(yīng)當(dāng)是各級政府管理部門最重要的建設(shè)目標(biāo)，人民群眾的“滿意度”也應(yīng)當(dāng)是社會效益評價的最核心內(nèi)容。政府管理部門圍繞民生所需、民心所向，工作效果是否得到人民群眾的認可和滿意，成為檢驗科學(xué)發(fā)展觀“以人為本”核心思想是否落實的關(guān)鍵標(biāo)準(zhǔn)，實現(xiàn)切實維護國家和人民群眾的根本利益的重要途徑。
三、 創(chuàng)新社會效益評價方法，拓展效益分析評價外延
拓展效益分析評價外延是創(chuàng)新社會效益評價方法的理性思考，現(xiàn)階段，財務(wù)收支制度基礎(chǔ)審計正逐步過渡到效益審計，但是效益審計不應(yīng)局限于財務(wù)收支真實性和合法性，效益審計的方法應(yīng)發(fā)散和借鑒管理學(xué)、技術(shù)經(jīng)濟學(xué)、社會學(xué)和統(tǒng)計學(xué)等相關(guān)學(xué)科的研究和調(diào)查方法，根據(jù)政府投資建設(shè)項目的主要特征和建設(shè)目標(biāo)分析研究相適應(yīng)的效益審計方法，筆者認為創(chuàng)新社會效益評價方法可以考量三方面因素。
�、鄙鐣б嬖u價從“3E”向“5E”延伸
將社會效益評價從“3E”向“5E”延伸，拓展環(huán)境性、公平性的分析研究，將關(guān)注資金和帳本的審計研究，擴大和延伸到建設(shè)項目對不同社會群體和受益民眾的調(diào)查研究，分析公共服務(wù)公平化、均衡化的實際效果，檢查公共設(shè)施對能源消耗、環(huán)境生態(tài)等環(huán)境性影響。環(huán)境性、公平性的效益審計分析研究是檢驗項目決策科學(xué)性、管理有效性的實際成效，將財務(wù)收支審計基礎(chǔ)進行科學(xué)延伸的具體實踐。
⒉社會效益評價方法圍繞定性分析和定量分析相結(jié)合
社會效益評價的方法應(yīng)當(dāng)側(cè)重于宏觀評價，方法應(yīng)當(dāng)科學(xué)簡便，指標(biāo)應(yīng)屏棄煩瑣力求精簡，避免效益評價采用“外行人看不懂、內(nèi)行人看不清”的量化指標(biāo)，走出評價目標(biāo)過度專業(yè)化、復(fù)雜化的誤區(qū)。如某地審計機關(guān)將模糊數(shù)學(xué)理論用于效益審計分析就太過復(fù)雜，數(shù)學(xué)模型的建立和計算結(jié)果可以提供何種審計結(jié)論，令人費解。在效益審計實踐中，社會效益評價的方法應(yīng)當(dāng)圍繞定性分析與定量分析相結(jié)合，研究兩者存在的局限性，不片面強調(diào)使用定性或者定量標(biāo)準(zhǔn)，將兩種分析方法科學(xué)結(jié)合。另外，社會效益評價的方法采用應(yīng)當(dāng)注意觀察和調(diào)查的角度，分析調(diào)查研究方法的優(yōu)缺點，避免主觀性和片面性影響效益審計結(jié)果的客觀公正。
⒊社會效益評價運用的幾種基礎(chǔ)方法
�、徘昂笥袩o對比法。該方法是技術(shù)經(jīng)濟學(xué)最基本的研究方法，將建設(shè)項目實施前與完成后的基本情況加以對比，分析建設(shè)目標(biāo)實現(xiàn)程度，關(guān)鍵是找準(zhǔn)項目有無對社會、經(jīng)濟和環(huán)境等相關(guān)因素的影響，可以采用敏感性分析等定量分析方法，找出項目建設(shè)的重要影響因素加以對比研究。
⑵問卷調(diào)查法。該方法是一種標(biāo)準(zhǔn)化調(diào)查社會信息的方法，關(guān)鍵是設(shè)計科學(xué)合理的調(diào)查問卷。問卷調(diào)查法的優(yōu)勢是覆蓋面廣，前期開放式調(diào)查問卷可以分析被調(diào)查者的擴散思維和延伸調(diào)查方向，可以列出相關(guān)度較高的問題進行一定范圍的測試檢驗，調(diào)查問卷發(fā)送渠道的通暢和回收的有效性影響調(diào)查的實際效果。
�、菂⑴c式觀察法。建設(shè)項目交付使用后作為使用者和親歷者參與和觀察是最直接和最有效的研究分析，其優(yōu)點是是直觀性和可靠性，但是受到時間和空間限制，偶然因素可能影響其客觀和準(zhǔn)確性。
四、 社會效益評價的主要指標(biāo)偏重于提升社會責(zé)任和實現(xiàn)民生改善
社會效益評價指標(biāo)可以選自國家政策規(guī)定、行業(yè)技術(shù)規(guī)范、項目可行性研究報告的預(yù)定目標(biāo)等等。從效益審計的實踐看，能夠找到相適應(yīng)的效益審計的評價指標(biāo)是能否實現(xiàn)效益審計目標(biāo)的一個重要條件。筆者認為社會效益評價指標(biāo)的選取應(yīng)從社會責(zé)任角度進行分析，關(guān)注社會效益、政治效益的實現(xiàn)，注重經(jīng)濟效益和環(huán)境效益的相適應(yīng)，更為重要的是檢查改善民生的具體成效。以下幾種基礎(chǔ)評價指標(biāo)可以參考：
�、惫苍O(shè)施增長率
公共設(shè)施增長率是反映社會效益效率性和效果性的指標(biāo)，公共設(shè)施增長率體現(xiàn)社會服務(wù)功能量化水平，檢驗改善民生的實際效果。公共設(shè)施增長率一般由以下具體指標(biāo)組成，各自的計算方法是：
如：城市道路建設(shè)項目
報告年城市標(biāo)準(zhǔn)道路里程數(shù)
城市標(biāo)準(zhǔn)道路增長率= ———————————————— ×100%-1
對比年城市標(biāo)準(zhǔn)道路里程數(shù)
如：公共綠地建設(shè)項目
報告年人均綠地擁有面積
人均綠地擁有量增長率= ——————————————— ×100%-1
對比年的人均綠地擁有面積
如：社區(qū)服務(wù)設(shè)施項目
人均社區(qū)服務(wù)設(shè)施報告年人均社區(qū)服務(wù)設(shè)施擁有面積
擁有量增長率 = ———— —————————————— ×100%-1
對比年的人均社區(qū)服務(wù)設(shè)施擁有建筑面積
⒉ 新增勞動就業(yè)率
新增勞動就業(yè)率是反映項目實際就業(yè)效果，是社會保障的效果性指標(biāo)，體現(xiàn)建設(shè)項目促進經(jīng)濟發(fā)展、增加社會就業(yè)崗位和維護社會穩(wěn)定的實際效果，評價指標(biāo)計算方法是：
新增就業(yè)的人數(shù)
萬元投資新增勞動就業(yè)率= —————————(人/萬元)
項目總投資
�、� 能源消耗水平指標(biāo)
《公共機構(gòu)節(jié)能條例》(國務(wù)院令第531號)于2008年頒布實施，規(guī)定了能源審計的內(nèi)容，要求審查公共機構(gòu)年度節(jié)能計劃、能源消耗定額執(zhí)行情況等方面內(nèi)容。從法律規(guī)定看，能源消耗的效益分析研究應(yīng)當(dāng)關(guān)注建筑節(jié)能和設(shè)施運行能源消耗兩方面具體措施實施情況和是否執(zhí)行了節(jié)能強制性標(biāo)準(zhǔn)。如《上海市節(jié)能減排工作實施方案》(滬府發(fā)〔2007〕25號)規(guī)定新建建筑執(zhí)行節(jié)能50%的標(biāo)準(zhǔn)，運行能源消耗指標(biāo)在2010年前萬元生產(chǎn)總值綜合能耗比2005年(0.88噸標(biāo)準(zhǔn)煤/萬元)降低20%左右，這些強制性規(guī)定可以作為能源消耗水平的效益評價指標(biāo)。
另外，社會效益評價可以關(guān)注建設(shè)項目中節(jié)能產(chǎn)品政府采購實施情況，是否執(zhí)行《節(jié)能產(chǎn)品政府采購實施意見》和《環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品政府采購實施意見》的規(guī)定，對空調(diào)機、計算機、打印機、顯示器、復(fù)印機等辦公設(shè)備和照明產(chǎn)品、用水器具等政府采購項目是否落實“綠色采購制度”，采購高效節(jié)能、節(jié)水、環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品的比率情況均可以作為能源消耗效益分析的具體指標(biāo)。
五、 社會效益評價的發(fā)展趨勢
社會效益審計評價在今后相當(dāng)長的時期內(nèi)仍需要深入研究、積極實踐，發(fā)展趨勢可以歸納為：“SAFE”，其含義是：規(guī)范化(Standardized)、適應(yīng)性(Adaptive)、前瞻性(Foreseeable)、公平性(Equitable)。
S：規(guī)范化(Standardized)，社會效益審計評價除積極探索、大膽實踐以外，必須要規(guī)范化，將基本評價原則、方法和指標(biāo)運用予以規(guī)范化。各省市都在開展效益審計的規(guī)范化工作，如安徽省審計廳已經(jīng)出臺了關(guān)于加強政府性投資效益審計的指導(dǎo)意見。
A：適應(yīng)性(Adaptive)是效益審計的基本條件，適應(yīng)科學(xué)發(fā)展的理念，適應(yīng)政府管理的需要，適應(yīng)人民群眾的利益訴求，適應(yīng)輿論媒體的導(dǎo)向，適應(yīng)審計機關(guān)自身發(fā)展目標(biāo)。任何事業(yè)的發(fā)展不可能一蹴而就，從財務(wù)收支制度基礎(chǔ)審計完全過渡到全面實施效益審計需要審計機關(guān)和審計人員從思想理念、人才資源、技術(shù)手段全方位的適應(yīng)。
F：前瞻性(Foreseeable)社會效益審計評價需要通過實踐不斷的補充、修改和調(diào)整才能最終得到完善和健全，評價體系的前瞻性是重要目標(biāo)，社會公共服務(wù)領(lǐng)域的不斷拓展和延伸也迫使效益審計的步伐及時跟進，創(chuàng)新是一個國家的靈魂，將前瞻性列為效益審計發(fā)展的導(dǎo)向，是發(fā)揮審計免疫系統(tǒng)保障經(jīng)濟社會健康發(fā)展的基礎(chǔ)。
E：公平性(Equitable)是社會公共服務(wù)的核心要義，也是社會效益審計評價的重要目標(biāo)，評價建設(shè)項目公共服務(wù)功能對社會不同群體公平化、均衡化的服務(wù)效果，是積極實踐科學(xué)發(fā)展觀，推進社會均衡發(fā)展的重要路徑，維護社會穩(wěn)定的有力手段。
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