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有關我國旅游景區(qū)經營權出讓的思考
摘 要：近年來，關于我國旅游景區(qū)經營權出讓的爭論十分激烈。景區(qū)主管部門、經營權受讓者以及各界學者都對此提出了不同的見解，至今仍未達成共識。本文結合旅游景區(qū)的性質、經營權出讓的涵義及我國景區(qū)經營權出讓的現狀，預見了景區(qū)經營權出讓需要面對的問題，最后提出了相應的應對措施。關鍵詞：旅游景區(qū) 經營權出讓 問題 對策
根據薩繆爾森給出的公共產品的經典定義，公共產品具有使用上的排他性和消費上的非競爭性這兩個本質特征。在這兩種極端之間的物品被稱為“準公共產品”[1]。我國景區(qū)的旅游資源為全民所有，景區(qū)資源對于任何景區(qū)都是有一定空間范疇、時間范疇和生態(tài)容量的，當游客數量達到某種臨界點，每增加一個游客將降低所有游客的旅游效用，因此景區(qū)旅游資源既不屬于公共產品也不屬于私有產品，而是準公共產品。對于旅游景區(qū)的準公共產品的這種屬性，為旅游景區(qū)采取多種經營方式提供了更多了理論依據。
旅游研究學者一般將景區(qū)經營權理解為“旅游企業(yè)在一定時期內對旅游資源的占有、使用和享有收益的權利”（楊廣虎，2003）。其他學者都沒有下過明確的定義，對經營權的理解也無甚異議。景區(qū)經營權出讓是以提高資源利用效益為目的的，以保證資源所有權人的權益為前提，通過有償轉讓的方式將旅游景區(qū)經營權在一定年限內轉讓給資本所有者、民營企業(yè)、非公有制經濟主體的行為。景區(qū)經營權出讓是在市場經濟條件下使景區(qū)資源更好的實現其價值高效率運作的一種有效方式。
一、我國景區(qū)經營權出讓現狀
1997年中國大通實業(yè)有限公司（北京）和馬來西亞一家公司全國首次分別以委托經營和租賃經營的方式獲得了張家界黃龍洞和寶峰湖的投資經營權。1998年初，萬貫集團以協(xié)議開發(fā)方式獲得了四川碧霞峰等景區(qū)50年的獨家壟斷經營權，并創(chuàng)造了“碧霞峰模式”。自此之后，景區(qū)經營權出讓在全國迅速擴展。先后有國家級景區(qū)井岡山的龍?zhí)毒皡^(qū)向國內外招商引資，以拍賣合作的方式分20年、30年出讓經營權；宋城集團和萬象集團以協(xié)議方式分別開發(fā)浙江龍泉山國家公園、千島湖。到2005年4月底，云南省已將33個旅游區(qū)經營權出讓給國內外大企業(yè)，出讓資金達30億元。
由于這些景區(qū)資源品味較高，經營利潤較其他產業(yè)要高得多，企業(yè)都積極支持。但建設部指出任何地區(qū)和部門都沒有轉讓景區(qū)給企業(yè)經營的權利。然而國家在這方面尚未出臺相應法規(guī)政策，景區(qū)經營權出讓事件愈來愈多了。最終由于2002年新希望集團欲買斷桂林遇龍河景區(qū)因國家主管部門直接干預未果一事，使景區(qū)經營權出讓有所趨緩。但截止2005年底，全國已經出讓或鼓勵出讓景區(qū)經營權的省、直轄市、自治區(qū)有20多個，已有超過300多個景區(qū)（點）以不同的形式出讓了經營權。下表是景區(qū)經營權出讓的情況粗略統(tǒng)計：
部分出讓經營權的旅游景區(qū)
（資料來源：本資料通過相關網站收集并歸納而得）
由上表可知：獲得景區(qū)經營權的大多使旅游業(yè)發(fā)展較好的省市，每年都有很多景區(qū)出讓經營權，景區(qū)經營權出讓成為一種景區(qū)發(fā)展趨勢。以上所列的景區(qū)不包括決定出讓經營權的景區(qū)。目前，全國大多數省份都有意向出讓景區(qū)經營權。要出讓經營權的景區(qū)將會越來越多。
二、景區(qū)經營權出讓需要面對的問題
景區(qū)經營權出讓無疑是景區(qū)發(fā)展過程中的重大改革，改革就不免出現差錯，面臨阻力。由于目前還沒有明確規(guī)范景區(qū)經營權出讓的法律，經營者資質也良莠不齊，新舊經營管理體制交錯混亂等原因，因此目前需要考慮以下問題：1．國有資產流失
有些景區(qū)一直處于虧損狀態(tài)，急于出讓景區(qū)以改善接待條件、擴大游客量，出現了許多問題：其一，在招商引資中對資源價值過于低估導致廉價出讓經營權；其二，景區(qū)經營權出讓的付款方式，考慮到經營權轉讓初期投入大，資金回收慢，不少景區(qū)采取了初期付款較少，以后逐年增加的付款方式。如張家界某景區(qū)，當時以6000萬標的出讓40年經營權，而受讓企業(yè)當年的門票收入就達4000多萬[2]。以此推算，一年半回收成本，此后長達30多年的收入為企業(yè)純收益。其三，出讓方式大都未公開招標，缺乏公開、公正、公平的競爭的機制，出讓的透明度令人置疑，容易出現“尋租”行為[3]。但其并不真正投資開發(fā)，而是將其轉手，不斷地從倒賣資源中獲益。還有一部分受讓者獲得景區(qū)經營權后，借旅游開發(fā)之名在景區(qū)開發(fā)房地產或從事其他經濟活動。這些都可能造成國有資產流失。
2．惟利是圖，破壞資源環(huán)境
投資主體在開發(fā)旅游資源過程中，考慮得更多的是經濟效益，難免會出現一些短期行為，如僅做小額投資，簡單作些建設，忽視景區(qū)環(huán)境承受能力，在景區(qū)內增設過多的接待設施，超負荷接待游客而不對資源采取任何保護措施。對生態(tài)環(huán)境的威脅還可能來自于企業(yè)自身的認識水平和技術條件的限制而在開發(fā)中對資源造成了破壞。如旅游公司用水沖洗孔廟建筑，給古建筑的油漆彩繪及其他文物造成了很大損失；張家界因建設滑索破壞了風景而遭遇聯(lián)合國科教文組織亮黃牌。有些企業(yè)對旅游人力資源過度開發(fā)，若完成不了經營指標就扣工資獎金，影響了景區(qū)的人文環(huán)境和愉快的旅游氛圍。
3．出讓者管理過死或過松
景區(qū)經營權出讓在我國旅游發(fā)展史上是一次新的嘗試，沒有先例可循。在轉讓過程中容易出現兩種偏差：一種情況是出讓者雖與受讓企業(yè)簽訂了經營權轉讓合同，但由于傳統(tǒng)觀念和傳統(tǒng)管理模式的影響，出讓者仍不斷插手景區(qū)經營，使景區(qū)經營權轉讓名不副實。另一種情況是政府部門與受讓者簽訂了轉讓合同后，產生了“甩掉了包袱”的心理。以為經營權和盤托出，可以不再過問了。事實上，經營權出讓后，其責任更大了，政府要將代表全民行使其管理職能，監(jiān)督經營行為，確保景區(qū)資源的有效永續(xù)利用。
三、解決景區(qū)經營權出讓問題的措施
第一，科學評估資源的價值，通過各種途徑防治治國資流失。確定景區(qū)資源的價值，客觀上要綜合景區(qū)的資源屬性和級別、資源的市場需求、景區(qū)現有收入、前期已投入的資產價值及經營權出讓年限等；主觀上要組織專門的資產評估小組，其成員須包括與旅游領域專家、各相關行政管理機構、當地社區(qū)代表等共同來科學評估景區(qū)資源的價值及經營權出讓的額度。不能認為無形資產很難做出科學客觀的估計，就任意作價出讓。防治國資流失，方法如下：在轉讓合同的撰寫上要做到盡可能的具體、細致；盡量避免錯誤、籠統(tǒng)和粗糙；受讓方要交納保證金，對無形資產和不可再生資源要有抵押或擔保，責令受讓者對景區(qū)重要資源投保，在合同上明確其一旦違約的高額賠償經費。
第二，盡快出臺針對性的法律法規(guī)[4] ，規(guī)范景區(qū)經營權出讓程序及方式。目前景區(qū)經營權出讓處于無法可依、監(jiān)管混亂的狀態(tài)，出臺針對性的法律十分迫切。對于規(guī)范經營權出讓的程序及方式：首先要成立專門的景區(qū)經營權轉讓的機構，負責收集和發(fā)布消息、組織景區(qū)資源評估、組織拍賣會、監(jiān)督企業(yè)的經營行為；其次要認真評定受讓企業(yè)的資質。在確定經營者的資格時，要通過旅游有關的各界專業(yè)人士、銀行、當地居民等綜合評審，確認其經濟實力、資信情況、管理水平、建設和維護景區(qū)原有生態(tài)和文化環(huán)境的能力，進行慎重而有條件的
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