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保障部：充分發(fā)揮失業(yè)保險(xiǎn)在化解過剩產(chǎn)能中的作用
在 “三去一降一補(bǔ)” 大背景下， “去產(chǎn)能” 無疑將成為我國(guó)近期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的一個(gè)主要目標(biāo)和任務(wù)。 確�；膺^剩產(chǎn)能過程中職工 “轉(zhuǎn)崗不下崗、 轉(zhuǎn)業(yè)不失業(yè)”， 建議進(jìn)一步發(fā)揮失業(yè)保險(xiǎn)制度的功能。
2016年5月23日， 李克強(qiáng)總理視察武漢鋼鐵公司時(shí)指出： “化解過剩產(chǎn)能要保證企業(yè)多余人員轉(zhuǎn)崗不下崗、 轉(zhuǎn)業(yè)不失業(yè)。”今年年初，國(guó)務(wù)院連續(xù)發(fā)布 《關(guān)于鋼鐵行業(yè)化解過剩產(chǎn)能實(shí)現(xiàn)脫困發(fā)展的意見》 《關(guān)于煤炭行業(yè)化解過剩產(chǎn)能實(shí)現(xiàn)脫困發(fā)展的意見》， 特別對(duì)鋼鐵、 煤炭?jī)蓚�(gè)行業(yè)化解過剩產(chǎn)能實(shí)現(xiàn)脫困提出了指導(dǎo)性意見， 先后提出“對(duì)就業(yè)困難人員， 要加大就業(yè)援助力度，對(duì)符合條件的失業(yè)人員按規(guī)定發(fā)放失業(yè)保險(xiǎn)金”， “穩(wěn)定現(xiàn)有工作崗位， 對(duì)采取措施不裁員或少裁員的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)困難企業(yè)， 通過失業(yè)保險(xiǎn)基金發(fā)放穩(wěn)崗補(bǔ)貼” 等。 可見， 國(guó)家明確了失業(yè)保險(xiǎn)在化解過剩產(chǎn)能中應(yīng)發(fā)揮積極作用。 以上兩個(gè)文件也是繼2013年國(guó)務(wù)院發(fā)布 《關(guān)于化解產(chǎn)能嚴(yán)重過剩矛盾的指導(dǎo)意見》后，對(duì)具體行業(yè)化解過剩產(chǎn)能實(shí)現(xiàn)脫困發(fā)展再次作出的重大部署。
近年來， 隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展步入新常態(tài)，部分地區(qū)、行業(yè)的就業(yè)形勢(shì)日趨復(fù)雜嚴(yán)峻。尤其在化解產(chǎn)業(yè)過剩的大背景下， 職工安置工作又是重中之重，調(diào)結(jié)構(gòu)、 轉(zhuǎn)方式以及供給側(cè)改革等需要綜合考慮、 整體推進(jìn)，可以說， 這項(xiàng)工作關(guān)乎產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的進(jìn)程，關(guān)乎國(guó)企改革、提升企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力并形成新動(dòng)力，也關(guān)乎化解失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)、 兜住民生底線、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。筆者認(rèn)為， 在 “三去一降一補(bǔ)”大背景下， “去產(chǎn)能” 無疑將成為我國(guó)近期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的一個(gè)主要目標(biāo)和任務(wù)，如何確�；膺^剩產(chǎn)能受影響職工 “轉(zhuǎn)崗不下崗、 轉(zhuǎn)業(yè)不失業(yè)”， 建議進(jìn)一步充分發(fā)揮失業(yè)保險(xiǎn)制度的功能。
早在1986年， 國(guó)務(wù)院頒布實(shí)施 《國(guó)營(yíng)企業(yè)職工待業(yè)保險(xiǎn)暫行規(guī)定》， 標(biāo)志我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度正式建立;1999年，我國(guó)開始實(shí)施 《失業(yè)保險(xiǎn)條例》， 明確了失業(yè)保險(xiǎn)為保障失業(yè)人員失業(yè)期間的基本生活、 促進(jìn)其就業(yè)的基本功能;2010年， 《社會(huì)保險(xiǎn)法》正式頒布， 國(guó)家以法律形式確立社會(huì)保險(xiǎn)體系， 是我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度的又一個(gè)里程碑�；仡櫸覈�(guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度30年實(shí)踐發(fā)現(xiàn)， 其預(yù)防失業(yè)功能尚未較好發(fā)揮， 加之 《社會(huì)保險(xiǎn)法》晚于 《失業(yè)保險(xiǎn)條例》 頒布， 且屬于上位法，因此， 《失業(yè)保險(xiǎn)條例》 亟待修訂和完善。
總體上， 鋼鐵、 煤炭等行業(yè)化解過剩產(chǎn)能，需要充分發(fā)揮失業(yè)保險(xiǎn)預(yù)防失業(yè)、 促進(jìn)就業(yè)的基本功能。 同時(shí)， 也可以此為契機(jī)，加速推進(jìn)我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度改革。
在化解產(chǎn)能中安置職工的問題
第一，相當(dāng)一部分企業(yè)受影響職工未能享受到失業(yè)保險(xiǎn)的保障。 一方面， 現(xiàn)行的《失業(yè)保險(xiǎn)條例》 門檻較高， 由于關(guān)停企業(yè)大部分屬于民營(yíng)企業(yè)， 且大部分尚未參加失業(yè)保險(xiǎn)，導(dǎo)致不能享受失業(yè)保險(xiǎn)相關(guān)政策優(yōu)惠。另一方面，失業(yè)保險(xiǎn)獎(jiǎng)補(bǔ)條件較高， 很多國(guó)有企業(yè)或者股份制企業(yè)雖然為其職工繳納了失業(yè)保險(xiǎn)， 但因近年效益下滑， 欠繳、斷保情形極為普遍，因而這些企業(yè)無法享受失業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼。
第二，失業(yè)保險(xiǎn)基金使用效率低， 統(tǒng)籌層次較低且調(diào)劑困難。 一方面， 失業(yè)保險(xiǎn)基金連年結(jié)余且結(jié)余的量極大， 失業(yè)保險(xiǎn)基金使用效率較低，目前制度尚未惠及農(nóng)民工群體， 基金擴(kuò)大支出的幫扶政策成效尚不明顯。 另一方面， 失業(yè)保險(xiǎn)基金統(tǒng)籌層次較低，即使省內(nèi)調(diào)劑使用也較困難。 以吉林省為例，長(zhǎng)春市失業(yè)保險(xiǎn)基金結(jié)余較大， 而通化市因通鋼效益持續(xù)下降、 失業(yè)保險(xiǎn)基金支出大幅增加，失業(yè)保險(xiǎn)基金嚴(yán)重不足， 一省之內(nèi)的失業(yè)保險(xiǎn)基金無法調(diào)劑使用， 這一問題比較突出。
第三，失業(yè)保險(xiǎn)制度的基本作用和功能尚無法得到充分發(fā)揮。 一方面， 失業(yè)保險(xiǎn)促進(jìn)就業(yè)的作用發(fā)揮不足， 很多受影響企業(yè)普遍反映，在化解產(chǎn)能過剩的過程中， 失業(yè)保險(xiǎn)本應(yīng)發(fā)揮好促進(jìn)勞動(dòng)者就業(yè)的基本功能，但是很多受影響職工，尤其是下崗人員職業(yè)技能偏低，再就業(yè)難度較大。 另一方面， 失業(yè)保險(xiǎn)還應(yīng)具有預(yù)防失業(yè)的功能， 然而， 無論是現(xiàn)行的 《失業(yè)保險(xiǎn)條例》， 還是條例的實(shí)際運(yùn)行層面，都沒有較好地發(fā)揮預(yù)防失業(yè)這一基本功能。
條例與形勢(shì)發(fā)展存在脫節(jié)現(xiàn)象
第一，經(jīng)濟(jì)新常態(tài)與化解過剩產(chǎn)能背景下，失業(yè)保險(xiǎn)制度難以適應(yīng)新形勢(shì)， 《失業(yè)保險(xiǎn)條例》亟須修訂。 隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，加之近年來產(chǎn)能過剩矛盾日益凸顯，很多企業(yè)運(yùn)行困難且負(fù)擔(dān)較大， 失業(yè)保險(xiǎn)基金支出需求也較大，1999年頒布的 《失業(yè)保險(xiǎn)條例》許多條款顯然無法適應(yīng)當(dāng)前形勢(shì)的需要。
第二，對(duì)失業(yè)保險(xiǎn)制度的功能定位尚不清晰，甚至很長(zhǎng)一段時(shí)間以來有失偏頗， 亟須理性界定其功能。失業(yè)保險(xiǎn)與其他社會(huì)保險(xiǎn)險(xiǎn)種相比， 具有較明顯的區(qū)別。 現(xiàn)行《失業(yè)保險(xiǎn)條例》 僅明確了失業(yè)保險(xiǎn)為保障失業(yè)人員失業(yè)期間的基本生活、 促其就業(yè)的基本功能， 而尚未明確預(yù)防失業(yè)的功能。實(shí)際運(yùn)行中， 也過度強(qiáng)調(diào)失業(yè)保險(xiǎn)保障失業(yè)人員在失業(yè)期間的基本生活， 其他功能發(fā)揮不足。
第三，失業(yè)保險(xiǎn)基金大量結(jié)余與失業(yè)保險(xiǎn)的性質(zhì)嚴(yán)重不符， 失業(yè)保險(xiǎn)基金收支失衡，且面臨諸多風(fēng)險(xiǎn)。 我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)基金實(shí)行現(xiàn)收現(xiàn)付制，失業(yè)保險(xiǎn)從籌資到待遇發(fā)放的過程中， 基金收支平衡非常關(guān)鍵。 近年來， 失業(yè)保險(xiǎn)基金結(jié)余越來越大， 收支失衡問題愈發(fā)凸顯�；鸾Y(jié)余過多無疑會(huì)造成浪費(fèi)， 面臨基金管理風(fēng)險(xiǎn)、 基金貶值風(fēng)險(xiǎn)等。
多方面促進(jìn)制度功能發(fā)揮
第一， 適當(dāng)降低失業(yè)保險(xiǎn)門檻， 提高獎(jiǎng)補(bǔ)力度。 一方面， 建議降低失業(yè)保險(xiǎn)門檻，使更多受影響困難企業(yè)享受到失業(yè)保險(xiǎn)基金的扶持，尤其對(duì)于長(zhǎng)期繳納失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)的企業(yè)，不能僅僅因?yàn)榻鼛啄昶髽I(yè)困難、欠繳失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)，便無法享受失業(yè)保險(xiǎn)待遇。 另一方面，建議提高失業(yè)保險(xiǎn)獎(jiǎng)補(bǔ)力度，鼓勵(lì)企業(yè)吸納去產(chǎn)能受影響職工和失業(yè)人員，在穩(wěn)崗補(bǔ)貼方面，應(yīng)提高返還比例，對(duì)于吸納去產(chǎn)能失業(yè)人員的企業(yè)給予就業(yè)補(bǔ)貼和社保補(bǔ)貼。
第二， 逐步提升基金使用效率， 提高統(tǒng)籌層次。 一方面， 建議提升基金使用效率，進(jìn)一步修訂 《失業(yè)保險(xiǎn)條例》， 使其惠及農(nóng)民工群體，探索實(shí)施基金擴(kuò)大支出的幫扶政策，如 “一對(duì)一” 幫扶， 基金支持公益性崗位托底幫扶。同時(shí)， 加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)地區(qū)、 重點(diǎn)行業(yè)的支持，防范區(qū)域性、 系統(tǒng)性、 規(guī)模性失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。另一方面， 建議提高失業(yè)保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次， 發(fā)揮社會(huì)保險(xiǎn)大數(shù)法則的基本原理，解決困難地區(qū)基金短缺的問題， 實(shí)現(xiàn)省內(nèi)基金可以調(diào)劑使用。
第三， 發(fā)揮失業(yè)保險(xiǎn)基本功能， 全面保障就業(yè)。一方面， 建議采取措施發(fā)揮失業(yè)保險(xiǎn)促進(jìn)就業(yè)的功能， 促進(jìn)化解過剩產(chǎn)能受影響職工轉(zhuǎn)崗、轉(zhuǎn)業(yè)。 對(duì)于有技術(shù)、 有管理經(jīng)驗(yàn)、有意創(chuàng)業(yè)的職工， 失業(yè)保險(xiǎn)應(yīng)支持其創(chuàng)辦小微企業(yè)，從事個(gè)體經(jīng)營(yíng)， 同時(shí)， 給予一定期限社保補(bǔ)貼; 大力支持下崗職工靈活就業(yè)， 用基金支持其繳納社保費(fèi)等。 另一方面，建議采取措施發(fā)揮失業(yè)保險(xiǎn)預(yù)防失業(yè)的功能。 加大培訓(xùn)力度， 免費(fèi)培訓(xùn)受影響職工，提升其就業(yè)能力， 避免因技能較低而被裁員。
此外， 還應(yīng)加強(qiáng)失業(yè)保險(xiǎn)基金與相關(guān)措施的緊密銜接。一方面， 建議加強(qiáng)失業(yè)保險(xiǎn)基金與獎(jiǎng)補(bǔ)資金、就業(yè)專項(xiàng)資金的有效結(jié)合使用，多管齊下， 最大限度地幫助化解產(chǎn)能過剩企業(yè)渡過難關(guān)。 另一方面， 建議持續(xù)跟蹤失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率改革， 從2015年3月起，失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率已由3%降至2%， 單位和個(gè)人繳費(fèi)的具體比例由各省級(jí)政府自行確定， 但是尚未明確降低費(fèi)率的機(jī)制， 建議統(tǒng)籌考慮降低企業(yè)成本、提高基金使用效益、 合理消化基金結(jié)余、有效控制各地失業(yè)率， 根據(jù)相關(guān)因素動(dòng)態(tài)調(diào)整失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率。
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