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農村基層法律服務業(yè)調研報告
農村基層法律服務業(yè)自八十年代初誕生以來，以“面向基層、服務及時、便民利民”為特色，以“忠于法律、維護正義、遵守誠信、公平競爭”為執(zhí)業(yè)標準，走“自主執(zhí)業(yè)、自收自支、自我管理、自我發(fā)展”的道路，不斷地在改革中發(fā)展壯大，現已成為維護農村基層社會穩(wěn)定，推動農村社會經濟發(fā)展的重要力量。廣大農村基層法律服務工作者，在“大服務”思想指導下，認真履行職責，默默奉獻社會，深受農村基層人民群眾、基層干部和基層人民政府的歡迎。然而，在我國行政機構改革后，隨著社會經濟的發(fā)展，出現了一些不利于基層法律服務業(yè)發(fā)展的因素，使廣大農村基層法律服務工作者對農村的法律服務工作失去信心，對自己的前途憂心忡忡，不少已取得執(zhí)業(yè)資格證和執(zhí)業(yè)證的農村基層法律服務工作者，離開農村到城鎮(zhèn)執(zhí)業(yè)，有的甚至“改行”另謀它業(yè).據調查，近幾年來農村很多地方超過30%的基層法律服務工作者離開農村到城鎮(zhèn)執(zhí)業(yè)或改行另謀它業(yè)，不少縣市達到30%左右的農村基層法律服務所現在只有一名專業(yè)法律服務人員在執(zhí)業(yè)，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務所因無專業(yè)法律服務人才而關了門。因此，現在農村對法律的需求越來越大與農村基層法律服務專業(yè)人才越來越少的矛盾越來越突出，這也是不少地方民事糾紛和上訪案件越來越多的一個主要原因。因此，針對當前農村基層法律服務業(yè)的現狀和面臨的困境，對進一步發(fā)展農村基層法律服務業(yè)的必要性進行分析，并對農村基層法律服務業(yè)的出路進行探討，為決策機構提供參考依據很有必要。
一、農村基層法律服務業(yè)的現狀
這些年來，隨著我國市場經濟的不斷發(fā)展和基層社會主義民主與法制建設的不斷加強，農村基層法律服務業(yè)在“大服務”思想的指導下，認真貫徹“鞏固、提高、完善、發(fā)展”八字方針，以“上等級、上水平、上質量、上效益”為目標，廣泛開展各項法律服務，呈現出了強大的生命力和廣闊的發(fā)展前景，主要表現在：
(一)服務機構不斷鞏固。國家行政機構改革后，基層法律服務所由國家事業(yè)單位變成了社會中介機構，廣大農村的基層法律服務所結束了與鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所“職能混雜”、“合署辦公”的局面，現在基本上是“一鄉(xiāng)(鎮(zhèn))一所”，而且各所都實行了“自主執(zhí)業(yè)、自收自支、自我管理、自我發(fā)展”的自律性運行機制，不少地方還在經濟開發(fā)區(qū)，大型集貿市場等人口集中、經濟活躍的區(qū)域開設新所，使基層法律服務業(yè)的社會覆蓋面日益擴大，已形成了遍布城鄉(xiāng)的龐大的法律服務網絡。
(二)服務隊伍不斷優(yōu)化。多年來，農村基層法律服務機構通過采取自學與集中培訓學習相結合，政治學習與專業(yè)學習相結合，使基層法律服務隊伍素質不斷提高，業(yè)務能力不斷增強，不少基層法律工作者通過司法考試取得了律師資格。另一方面，通過自然淘汰，現在各基層法律服務所的從業(yè)人員大多是從事法律服務工作10年以上的業(yè)務骨干，而且，少地方基層法律服務所的工作人員都是從事法律服務工作20年左右的老專業(yè)人員，這些堅持下來的人員大多數工作能力比較強，辦案經驗比較豐富，甚至有些基層法律工作者的業(yè)務能力于縣城律師不相上下，僅僅只差一次司法考試而已。
(三)業(yè)務領域不斷拓展。隨著我國各項改革的不斷深入，需要提供法律幫助的行業(yè)和部門越來越多，很多改革措施需要法律去規(guī)范，許多經濟行為需要法律去保障。所以現在基層法律服務業(yè)除了辦理一些常規(guī)業(yè)務外，還將服務領域逐漸延伸到農村金融、房地產、勞務、教育、醫(yī)療衛(wèi)生，以及化解集體債務、產業(yè)結構調整、林權制度改革等領域，現在可以說，哪里需要法律服務，哪里就有基層法律工作者出現;哪里有基層法律工作者提供服務，哪里的矛盾糾紛就少，哪里的上訪案件就少，哪里的政府工作就開展得順利。在農村，基層法律服務機構真正起到了“為一方服務，促一方繁榮，保一方平安”的作用。
(四)社會地位不斷提高。基層法律服務業(yè)經過過去幾年的教育整頓和社會主義法制理念教育，廣大基層法律服務工作者的服務意識、法制意識、政治意識、群眾意識、大局意識大大增強，因而服務質量也大大提高，社會形象和社會聲譽也大為好轉，廣大基層法律工作者通過積極為基層群眾排憂，為基層政府和單位解難，贏得了基層群眾和政府的依賴，有作為就有地位，所以其社會地位逐年提高。
二、當前農村基層法律服務業(yè)存在的問題
(一)收費標準過低，制約了基層法律服務業(yè)的發(fā)展。
現行的基層法律服務所收費依據還是14年前各省司法廳和省物價部門聯(lián)合制定的收費標準，與14年前相比，現在的物價水平大幅度上漲，辦案成本大大增加，不少農村基層法律工作者的辦案收入除掉成本后所剩無幾，即使是各所的業(yè)務骨干，有的辛辛苦苦奔波一年的純收入也只跟農村的一個普通建筑工的收入差不多，所以，少數基層法律服務工作者因收入過低，不夠養(yǎng)家糊口，更談不上參加各種社會保險，他們不得不改行從事其它職業(yè)或者到收入高的城鎮(zhèn)去執(zhí)業(yè)，這也是近幾年各地農村基層法律服務工作者大幅度減少的主要原因。
(二)“黑律師”過多，擾亂了農村法律服務市場.有現在在農村，一些稍微懂一點點法律的人認為從事法律服務有利可圖，于是，他們就偷偷到市場上買本假的律師執(zhí)業(yè)證后，就到處以律師的名義拉生意，到處拍胸替人打官司，到處騙吃騙喝騙錢.在法庭上，這些人完全不講法律程序，完全不懂具體的法律規(guī)定，胡攪蠻纏，胡說八道.只要法官不支持他們的要求，他們就跟法官大吵大鬧，甚至慫恿當事人到處上訪告狀，不僅浪費了當事人大量的費用，而且還嚴重擾亂了法院的訴訟秩序，嚴重影響了律師和基層法律服務工作者的社會形象.對農村這些”黑律師”，現在很多地方還沒有人管，法院也不卡關，以至這些人有恃無恐，膽子越來越大，甚至到了與正規(guī)的基層法律服務工作者搶”飯碗”的地步.
(三)隊伍素質參差不齊，整體形象有待提高。目前我國農村基層法律服務隊伍中，大專以上學歷的只占50%左右。還有少數近幾年進入這個行業(yè)的人員沒有通過全國統(tǒng)一考試，沒有取得基層法律服務工作者執(zhí)業(yè)資格證。另外，機構改革后，基層法律服務所成了以行業(yè)管理為主的社會中介機構，成了民間性質的自律性服務機構，所以，各地司法行政機關對基層法律服務人員的培訓學習抓得也不多。由于人員素質參差不齊，少數基層法律服務工作者在執(zhí)業(yè)工作中受利益驅動，違規(guī)違紀現象時有發(fā)生，影響了基層法律服務工作者的整體形象。
(四)農村基層政府的支持弱化，部分農村基層法律服務所生存環(huán)境惡化。
自2000年國務院《關于經濟鑒證類社會中介機構與政府部門實行脫鉤改革的意見》和司法部《基層法律服務機構脫鉤改革實施意見》下發(fā)后，大多數地方的司法行政機關和基層政府對基層法律服務工作就很少過問了，在各級政法領導的講話中也很難聽到基層法律服務的內容了，基層政府和司法行政機關對基層法律服務工作的支持幾乎沒有了，基層法律服務工作者都有被遺棄的感覺。不少地方的基層政府只是有了不好解決的麻煩事時才想到基層法律服務所，才把屬于社會自由職業(yè)者的基層法律服務工作者當成”司法干部”通知他們去”消災”、”滅火”。不僅如此，《律師法》開始施行后，基層法律工作者的業(yè)務嚴重受挫，有些法院的法官甚至拒絕基層法律服務工作者代理參加民事、經濟和行政訴訟(這幾項業(yè)務是司法部第19號令規(guī)定的基層法律服務工作者的主要業(yè)務)， 所以，基層法律服務機構的業(yè)務有較大幅度下降，業(yè)務收入也有較大幅度減少，部分農村基層法律服務所面臨生存危機.
(五)缺乏規(guī)范性文件指導，部分管理方法滯后。現行的基層法律服務所管理制度大多是計劃經濟時期的產物，很多內容已不再適用于新形勢下的基層法律服務實際工作，而新的管理制度沒有出臺，所以大多數基層法律服務所管理不規(guī)范，部分基層法律服務所平時各自受案，各自收費，各自辦案，辦案檔案各自管理。雖然有的所制定了相關的管理制度，但因缺乏有力的約束機制，也沒有很好的執(zhí)行這些管理制度。另外，現在還有不少地方的基層政府領導和司法行政機關的領導仍然沿用計劃經濟時期的管理模式管理基層法律服務所，仍然把基層法律服務工作者當成司法行政干部，仍然經常安排早已屬于社會中介機構(私營性質)的基層法律服務所無償地履行行政職能，如安排他們代表政府處理和督辦相關行政事務，參加執(zhí)法機關組織的執(zhí)法檢查等等。
三、進一步發(fā)展農村基層法律服務業(yè)的必要性
(一)農村的客觀實際，決定了在相當長的時期內，農村需要由基層法律服務工作者提供法律服務.我國13億人口就有9億多人口在農村，而我國到目前為止只有20萬律師，并且這20萬律師都是在遠離農村的城鎮(zhèn)執(zhí)業(yè)(目前還遠遠滿足不了城市人對法律服務的需要).根據現在律師的收費標準，一個訴訟案件收費少則3000元以上，多則上萬元或數萬元，農民們又有多少人能花大量時間和大筆費用去城里請律師幫忙調解糾紛或打官司呢?肯定不多.所以，我國在相當長的時期內農村需要的是收費低，服務及時，方便快捷的農村基層法律服務工作者為他們提供法律服務.
(二)加強農村基層法制建設，實施農村依法治理國策離不開農村基層法律服務業(yè)。黨的十五大將依法治國確定為我國的治國方略后，我國的法制建設進入了一個全新的歷史時期，依法治縣、依法治鎮(zhèn)、依法治村等依法治理活動在全國展開，在聲勢浩大的依法治理活動中，9億農民是活動的主力軍，廣闊的農村是活動的主戰(zhàn)場，而負責對9億農民進行法制宣傳教育的，主要是活躍在農村基層的十幾萬基層法律服務工作者，正是這十幾萬基層法律服務工作者不斷地在擔任基層單位法律顧問的過程中宣傳法律，不斷地在主持調解糾紛中宣傳法律，不斷地在解答法律咨詢中宣傳法律，不斷地在辦理非訴訟法律事務中宣傳法律，才使得廣大的基層農民群眾和干部的法律意識不斷地增強，才形成了今天農村基層政府依法決策、依法行政、依法辦事，和基層群眾自覺守法、用法的良好法制氛圍，因而加快了農村基層法制建設的進程。
(三)維護農村基層社會穩(wěn)定，創(chuàng)建農村和諧社會離不開農村基層法律服務業(yè)。我國農村幅員廣闊，各種社會矛盾層出不窮，特別是土地承包糾紛、家庭糾紛、宅基地糾紛、債務糾紛、生產經營糾紛不斷地發(fā)生，對于這些糾紛，大多數基層政府包括司法所，都是依靠基層法律服務所的專職法律工作者通過調解或代理訴訟的途經妥善解決的.據調查，大多數農村基層法律所基本上化解了所在區(qū)域內的70%以上的矛盾糾紛，不少基層法律服務所還經常配合當地政府調解處理上訪案件�？傊ㄟ^基層法律服務所的調解和代理訴訟活動，不僅有效地平息了大量的基層糾紛，化解了大量的基層矛盾，避免了不少糾紛的惡化，而且還改善了黨群關系和干群關系，從而有效地促進了農村基層社會的穩(wěn)定。
(四)深化農村改革，推進社會主義新農村建設離不開基層法律服務業(yè)。《中共中央國務院關于推進社會主久新農村建設的若干意見》明確指出“鼓勵發(fā)展農村法律、財務等中介組織，為農民發(fā)展生產經營和維護合法權益提供有效服務”這說明中共中央國務院對基層法律服務事業(yè)的重視，同時也說明社會主義新農村建設少不了基層法律服務機構的介入。同時，實踐業(yè)證明，在社會主義新農村建設中，從土地承包到土地經營權流轉，從稅費改革到林權制度改革，從產業(yè)結構調整到化解村級集體債務，項項工作都與法律相聯(lián)聯(lián)，項項改革離不開法律的指導和規(guī)范�？梢赃@樣說，在農村，離開了法律約束的經濟活動矛盾重重，成功的很少;離開了法律指導的改革問題多多，多半失敗。
四、農村基層法律服務業(yè)的出路探討
基層法律服務業(yè)在改革中誕生，在改革中發(fā)展，符合中國國情，是一個深受農村基層干部群眾歡迎的行業(yè)，這個行業(yè)利國利民利社會，具有廣闊的發(fā)展前景，基層法律服務業(yè)在相當長的歷史時期內必將繼續(xù)存在和發(fā)展。所以各級政府和司法行政機關應切實解決好基層法律服務業(yè)在發(fā)展中面臨的一些困難和問題，確保其健康發(fā)展。
(一)加快基層法律服務業(yè)的立法進程，為基層法律服務提供法律保障。
目前，我們國家對基層法律服務業(yè)進行管理的政策依據是12年前司法部發(fā)布的《基層法律服務所管理辦法》(司法部令第59號)，和《基層法律服務工作者管理辦法》(司法部令第60號)，這兩個文件只是部門規(guī)章，還不是國家法律，也不是行政法規(guī)，所以，司法部應借鑒《律師法》和《公證法》的起草和頒布過程中的經驗，盡快通過立法的形式，將有些內容已過時的司法部59號令和60號令修改后上升為行政法規(guī)或法律，確�；鶎臃煞⻊展ぷ髡吣芤婪▓�(zhí)業(yè)�；蛘哂伤痉ú刻嵴埲珖舜蟪Ｎ瘯䦟Α堵蓭煼ā返谑臈l和第四十六條進行修改，然后作出立法解釋，將基層法律工作者的訴訟代理業(yè)務上升到法律許可的范圍，這也是當前基層法制建設的當務之急。
(二)整頓農村基層法律服務市場，規(guī)范農村基層法律服務業(yè)管理.
首先，要整頓農村法律服務業(yè)，凈化農村法律服務市場。對于購買假律師執(zhí)業(yè)證，并以“律師”名義從事有償法律服務的社會人員，應依據《治安管理處罰法》第49條規(guī)定(即定性為詐騙行為)和第51條規(guī)定(即定性為招搖撞騙行為)，以及第52條規(guī)定(即定性為買賣公文行為)，對當事人進行治安處罰。情節(jié)嚴重的應依據《刑法》第266條規(guī)定(即定性為詐騙罪)和第280條規(guī)定(即定性為買賣國家機關公文、證件、印章罪)追究當事人的刑事責任。另外，對冒充律師從事法律服務的還可以依據...........
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