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重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)戰(zhàn)略思路及成效分析
摘 要：重慶市城鄉(xiāng)居民收入差距不斷加大，二元經(jīng)濟結構顯著，呈現(xiàn)“大城市大農(nóng)村”的二元城鄉(xiāng)結構。 自獲批全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)以來，以三個試驗區(qū)為突破口，配套推進六個方面的相關改革，確定“一圈兩翼”的發(fā)展格局，實施土地流轉(zhuǎn)及大力發(fā)展勞務經(jīng)濟等相關政策措施，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌全面鋪開，取得相當大成效，但距離目標存在一定的差距。 關鍵詞:城鄉(xiāng)統(tǒng)籌；二元結構；措施；成效 Abstract: The income gap between urban and rural residents of Chongqing becomes bigger and bigger, dual economic structure is obvious and Chongqing shows big city big countryside dual urban-rural structure. Since overall urban-rural comprehensive complement reform approved, Chongqing uses three testing regions as sally port, conducts reform in six aspects, determines one circle and two wings development plan, implements land circulation, and develops labor-affairs economy, spreads overall urban-rural development, and has made great progress. Meanwhile, there is a lot to do for reaching the goal. Key words: overall urban-rural development; dual structure; measure; effect2007年6月國家發(fā)展和改革委員會批準重慶市和成都市設立全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū),要求根據(jù)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗的要求，全面推進各個領域的體制改革，并在重點領域和關鍵環(huán)節(jié)率先突破，大膽創(chuàng)新，盡快形成統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的體制機制，促進兩市城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。
一、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的含義
統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是黨的十六屆三中全會明確的“五個統(tǒng)籌”之一，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是從全局出發(fā)看“三農(nóng)”，把城市和農(nóng)村的經(jīng)濟社會發(fā)展作為整體統(tǒng)一籌劃，既要發(fā)揮城市對農(nóng)村的輻射作用，發(fā)揮工業(yè)對農(nóng)業(yè)的帶動作用，又要發(fā)揮農(nóng)村對城市、農(nóng)業(yè)對工業(yè)的促進作用，實現(xiàn)城鄉(xiāng)良性互動，逐步改變城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟社會結構，建立起社會主義市場經(jīng)濟體制下的平等、和諧、協(xié)調(diào)發(fā)展的工農(nóng)關系和城鄉(xiāng)關系，實現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會一體化。因此，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展涵蓋的面比較廣，主要涉及城鄉(xiāng)收入分配統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)勞動就業(yè)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)公共事業(yè)發(fā)展統(tǒng)籌、城鎮(zhèn)化發(fā)展統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)體制改革統(tǒng)籌等，本文從以下方面著手分析。
二、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的必然性
重慶呈現(xiàn)“大城市大農(nóng)村”的二元城鄉(xiāng)結構。其中“大農(nóng)村”主要指“三峽庫區(qū)”和渝東南地區(qū)，這些地區(qū)的農(nóng)民收入增長緩慢，城鄉(xiāng)居民收入差距不斷擴大，農(nóng)村社會事業(yè)發(fā)展嚴重滯后（見圖1）。
1．城鄉(xiāng)居民收入差距擴大
從圖1可以看出城鎮(zhèn)居民及農(nóng)村居民的收入在不斷地增長，但是兩者的差距卻在不斷地擴大，2007年農(nóng)村居民純收入3 509元，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入已達到13 715元。圖2顯示2007年城鄉(xiāng)收入比達到了3．9∶1，若考慮城市居民的各種福利性補貼，農(nóng)民純收入中還包括要繳納的稅費以及用作生產(chǎn)資料的投入，把這些因素計算入內(nèi)，城鄉(xiāng)居民收入比將進一步擴大。根據(jù)國際勞工組織發(fā)表的數(shù)
據(jù)表明，城鄉(xiāng)居民收入比一般為1．5∶1，而中國城鄉(xiāng)居民收入比是世界平均水平的2．6倍。
2．二元經(jīng)濟結構顯著
城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展中，呈現(xiàn)現(xiàn)代工業(yè)部門和傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)部門并存的二元經(jīng)濟結構。二元經(jīng)濟狀況的測度主要有三個指標：比較勞動生產(chǎn)率、二元對比系數(shù)、二元反差系數(shù)。比較勞動生產(chǎn)率是一個部門的產(chǎn)值比重同勞動力比重的比率。農(nóng)業(yè)部門與非農(nóng)業(yè)部門的比較勞動生產(chǎn)率差異越大，經(jīng)濟結構的二元性越強。二元對比系數(shù)是農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)部門的比較勞動生產(chǎn)率的比率。二元對比系數(shù)越大，二元性越小，反之就越大。
圖3顯示二元對比系數(shù)呈下行趨勢。1996年重慶市二元對比系數(shù)為0.2，并且重慶市的二元對比系數(shù)均超過0.2，到2006年卻下調(diào)到了0.13，二元對比系數(shù)下降了35%�？梢姡貞c市二元經(jīng)濟結構越發(fā)明顯和嚴重。
3．城鄉(xiāng)居民消費水平差距拉大
恩格爾系數(shù)是衡量生活水平高低的一個重要指標，恩格爾系數(shù)的差異度則反映城鄉(xiāng)居民生活質(zhì)量的差距。城鄉(xiāng)居民恩格爾系數(shù)的差異度即農(nóng)村居民恩格爾系數(shù)與城市居民恩格爾系數(shù)之差，該指標反映了城鄉(xiāng)居民的生活質(zhì)量差別程度。當城鄉(xiāng)居民恩格爾系數(shù)的差異度小于5%時，城鄉(xiāng)居民生活質(zhì)量基本一致；當城鄉(xiāng)差異度大于10%時，屬于城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結構。
從表1看出，重慶城鄉(xiāng)恩格爾系數(shù)之差自1996年的13％到2007年都沒有低過10％，并且呈現(xiàn)不斷增長的趨勢，到2007年差異度擴大到17.5％�？梢婋S著經(jīng)濟的發(fā)展，城鄉(xiāng)二元結構越來越明顯，城鄉(xiāng)生活質(zhì)量差距非常大，城鄉(xiāng)分化嚴重，消費水平差距顯著擴大。
4．城鄉(xiāng)社會公共事業(yè)發(fā)展差距不斷加大
城鄉(xiāng)社會公共事業(yè)發(fā)展存在差距，尤其是教育和社會保障兩方面。首先，城市90%以上的初中畢業(yè)生升入高中或職校，而廣大農(nóng)村初中畢業(yè)生升入高中的比例均低于全市平均水平。農(nóng)村中小學、職業(yè)教育辦學條件差，教師缺額較大，設施設備落后，民辦教育發(fā)展相對滯后。其次，農(nóng)村社會保障體系不健全，嚴重滯后于城市。截至2007年，農(nóng)村新型合作醫(yī)療試點縣增加到15個，有729萬人參加農(nóng)村新型合作醫(yī)療，覆蓋率上升到24.3％。但一直未出臺相應的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險建設基本處于停頓甚至是倒退的狀態(tài)，相繼有巴南、北碚等區(qū)縣退出了農(nóng)村社會養(yǎng)老保險，2004年全市農(nóng)村養(yǎng)老保險覆蓋率只有1.6%。而城鎮(zhèn)居民有比較完善的社會保障體系，職工退休可以領到退休金，失業(yè)職工可以領到失業(yè)救濟金，“三無”人員可以領到城鎮(zhèn)居民最低生活保障金，導致城鄉(xiāng)在社會保障方面的差距越來越大。
總之,重慶從城鄉(xiāng)居民收入、經(jīng)濟發(fā)展、消費水平、社會公共事業(yè)等方面可以看出城鄉(xiāng)二元結構矛盾突出，是大城市、大農(nóng)村、大庫區(qū)并存的直轄市。近3 200萬戶籍人口中，至今仍有73.6%的人口屬于農(nóng)村。實施城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是必須的，同時又要認識到改革任務非常艱巨。
三、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的戰(zhàn)略思路
根據(jù)《重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗的意見》，重慶市將用13年時間分“兩步走”推進改革試驗，逐步建立起統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的體制機制，到2020年最終實現(xiàn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的制度覆蓋相關領域。使城鄉(xiāng)、區(qū)域協(xié)調(diào)互動發(fā)展機制總體形成，速度效益、區(qū)域綜合競爭力和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展水平在西部地區(qū)領先。兩步走的第一步是從現(xiàn)在到2012年，為打基礎、成框架的階段，全市經(jīng)濟總量比2006年翻一番以上，城鎮(zhèn)化率超過55%，城鄉(xiāng)居民收入差距由現(xiàn)在的4∶1縮小到3∶1。第二步是從2012年到2020年，為上臺階、成體系階段，全市經(jīng)濟總量比2012年翻一番以上，城鎮(zhèn)化率超過70%，城鄉(xiāng)居民收入差距縮小到2.5∶1。
1．“一圈兩翼”的發(fā)展格局
為更好地實施兩步走的發(fā)展戰(zhàn)略，在空間布局格局上，重慶市構建“一圈兩翼”區(qū)域發(fā)展新格局，“一小時經(jīng)濟圈”及建設以萬州為中心的渝東北地區(qū)和以黔江為中心的渝東南地區(qū)“兩翼”。 “一小時經(jīng)濟圈”著眼于“領頭領跑”，成為西部地區(qū)重要增長極的核心區(qū)域、長江上游地區(qū)經(jīng)濟中心的主要載體、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的戰(zhàn)略平臺。根據(jù)《重慶市一小時經(jīng)濟圈經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃》規(guī)劃，“一小時經(jīng)濟圈”分為三個層次， 其中特大城市即重慶主城９區(qū)， 是“一圈”的核心區(qū)域；第二個層次以區(qū)域性中心城市為主；銅梁、南川、綦江等９個區(qū)縣為第三層次。渝東北地區(qū)著眼于“提速提檔”，努力建成長江上游特色經(jīng)濟走廊、長江三峽國際黃金旅游帶、長江流域重要生態(tài)屏障。渝東南地區(qū)著眼于“做特做優(yōu)”，努力建成武陵山區(qū)經(jīng)濟高地、民俗生態(tài)旅游帶、扶貧開發(fā)示范區(qū)。
“一圈兩翼”的發(fā)展格局，“一圈”領頭領跑，加快新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程，提高工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市帶動農(nóng)村的能力，奠定城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的堅實基礎�！皟梢怼弊鰪娮鰞�(yōu)，突出勞務經(jīng)濟和生態(tài)環(huán)境保護，提升人均資源和財富占有水平。在城鄉(xiāng)空間布局上，規(guī)劃明確了五大城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展區(qū)：核心發(fā)展區(qū)、合川—銅梁—潼南發(fā)展區(qū)、永川—江津—榮昌—大足—雙橋發(fā)展區(qū)、涪陵—長壽發(fā)展區(qū)和萬盛—南川—綦江發(fā)展區(qū)（圖5）。
重慶市政府印發(fā)實施《關于建立健全“一圈兩翼”對口幫扶機制的意見》，從產(chǎn)業(yè)聯(lián)動、人口轉(zhuǎn)移、教育互助、科技合作、衛(wèi)生共享、人才交流、融資支持、扶貧開發(fā)等八大方面推進“一圈”和“兩翼”的區(qū)縣之間加強幫扶和合作，促進“一圈兩翼”區(qū)縣良性互動發(fā)展，帶動“兩翼”勞務經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)村富余勞動力轉(zhuǎn)移。建立了對口支援探索長效機制，使北部新區(qū)、涪陵區(qū)等19個處于“一小時經(jīng)濟圈”內(nèi)的區(qū)縣與萬州區(qū)、梁平縣等17個處于“兩翼”范圍內(nèi)的區(qū)縣結成了互助對子。同時開展主城區(qū)對口支援三峽庫區(qū)移民重點縣共建工業(yè)基地試點（圖6），確定九龍坡—云陽縣、沙坪壩區(qū)—奉節(jié)縣、江北區(qū)—開縣、北碚區(qū)—巫山縣為試點區(qū)縣。
2．實施土地流轉(zhuǎn)及大力發(fā)展勞務經(jīng)濟
首先，大力推動土地流轉(zhuǎn)。一要大力推行土地承包經(jīng)營權量化入股新模式。按照股份制的原則，農(nóng)民將土地承包經(jīng)營權轉(zhuǎn)化為股份，采取“土地保底租金 按股分紅”或“無土地保底租金 保護價收購農(nóng)產(chǎn)品 按股分紅”等形式，委托給具有資金、技術資源的合作社或公司經(jīng)營。二要大力推行土地承包經(jīng)營權有償出租新模式。三要大力推行集體建設用地集中統(tǒng)一開發(fā)新模式。其次大力發(fā)展勞務經(jīng)濟。勞務經(jīng)濟實質(zhì)是農(nóng)民出賣勞動直接獲取工資收入，包括生產(chǎn)物質(zhì)產(chǎn)品和非物質(zhì)產(chǎn)品的服務活動。發(fā)展勞務經(jīng)濟是衡量農(nóng)村勞動力商品化程度的指標, 是農(nóng)民現(xiàn)代化的標志。重慶市土地流轉(zhuǎn)和勞務經(jīng)濟要雙管齊下，相互拉動，才會增加農(nóng)民收入。
3．完善社會保障,促進城鄉(xiāng)勞動就業(yè)
重慶市對農(nóng)民工就業(yè)和社會保障出臺了一系列的政策措施，先后出臺了《重慶市農(nóng)民工養(yǎng)老保險試行辦法》和《重慶市農(nóng)民工大病醫(yī)療保險市級統(tǒng)籌試行辦法》，明確要完善社會保障制度，制定靈活就業(yè)農(nóng)民工養(yǎng)老保險辦法，研究用城市的社會保障換農(nóng)村的承包地。在就業(yè)方面提出建立多層次就業(yè)培訓體系，鼓勵創(chuàng)建勞務品牌。
4．重慶市區(qū)域經(jīng)濟合作與發(fā)展
重慶市在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌戰(zhàn)略中尋求走出去，加大區(qū)域經(jīng)濟合作力度，擴大招商引資規(guī)模，走出一條內(nèi)陸城市發(fā)展開放型經(jīng)濟的新路子，區(qū)域經(jīng)濟合作是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要推動力。首先與四川揭開川渝合作新篇章，雙方簽署了《關于推進川渝合作共建成渝經(jīng)濟區(qū)的協(xié)議》《川渝毗鄰地區(qū)合作互動框架協(xié)議》，確定了進一步加強川渝聯(lián)合與協(xié)作的總體框架。其次力求向外拓展，跨越到與東部地區(qū)較發(fā)達的區(qū)域，實行多邊合作，展開東西合作，提出“八小時出�！�，開辟示范園區(qū)。
自重慶市設立全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)以來，配套推進六個方面（戶籍、社保、土地使用、財政、金融、行政管理）的相關改革，初步建立覆蓋城鄉(xiāng)的制度框架，在九龍坡、墊江、梁平三區(qū)縣全面實施城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革， 相關政策措施將全面實施，逐步推進，實現(xiàn)“兩步走”的發(fā)展戰(zhàn)略。
四、成效與差距
表2顯示，就業(yè)人員明顯增加，2007年城鎮(zhèn)新增加就業(yè)人員26萬人，完成計劃20萬人的130％。土地流轉(zhuǎn)步伐加快，目前全市農(nóng)戶承包耕地流轉(zhuǎn)占農(nóng)村承包耕地總面積的16%，居全國第十位，西部第二位，比去年同期提高了5.2％。其中土地規(guī)模經(jīng)營面積達到302萬畝，比去年增長39%。2007年底全市農(nóng)民工參加養(yǎng)老保險人數(shù)達到10萬人，參加農(nóng)民工大病醫(yī)療保險人數(shù)達1.5萬人。參加農(nóng)村社會養(yǎng)老保險則同比增長2.0%。享受最低生活保障的農(nóng)村居民71.85萬人，增長15.7倍。
重慶市出臺《重慶市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展統(tǒng)計監(jiān)測方案（試行）》（以下簡稱《方案》），對建設統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的成效設計了具體量化標準。監(jiān)測的內(nèi)容選擇了反映經(jīng)濟發(fā)展、社會發(fā)展、生活質(zhì)量、勞動力轉(zhuǎn)移等4個領域里的19個一級指標和51個二級指標。按照《方案》確定的指標體系，市統(tǒng)計局測算得出 2006年我市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)總體實現(xiàn)程度為48%。
圖7將2007年所取得的結果均取為1，以便有可比性，目標差距以距2020年所差百分比為基礎數(shù)據(jù)繪制而成。從圖7可看出，目標差距非常大，甚至遠遠超過目前所取得的成效。市統(tǒng)計局同時指出，由于如土地集約指數(shù)、城鄉(xiāng)基本社會保障覆蓋率等指數(shù)沒有納入此次城鄉(xiāng)統(tǒng)籌測算，因此初步測算結果不能真實反映統(tǒng)籌城鄉(xiāng)實現(xiàn)程度的結果。真正的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌水平會遠遠低于48%，可見目前城鄉(xiāng)統(tǒng)籌取得一定的成效，然而離目標還有很大的差距。
因此，重慶推進統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革試驗機遇與挑戰(zhàn)并存，應該抓住機遇，趁中央進一步調(diào)整優(yōu)化國債項目資金和中央預算內(nèi)投資的方向和使用結構的時機，爭取更多的資金支持，減少統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的成本。扎實推進統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的步伐，具體落實各項政策措施，建立健全各項配套制度并出臺優(yōu)惠政策支持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌試驗區(qū)的建設。
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